經(jīng)過20年價(jià)格機(jī)制改革，特別是2011年引入“市場(chǎng)凈回值”定價(jià)機(jī)制以來，我國初步建立了反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度的天然氣價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，為理順天然氣與可替代能源比價(jià)關(guān)系，最終形成由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)決定價(jià)格水平的天然氣價(jià)格形成機(jī)制打下了基礎(chǔ)。然而，自2006年起，我國天然氣價(jià)格一直處于上漲態(tài)勢(shì)，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2006年至2013年全國各省門站天然氣銷售平均價(jià)格年均上漲約7.5%。天然氣價(jià)格改革就意味著漲價(jià)嗎？天然氣價(jià)格是該漲還是該跌？應(yīng)如何推進(jìn)天然氣價(jià)格改革已成為當(dāng)今社會(huì)備受關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。
如何處理能源消費(fèi)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中亟待解決的問題。大幅度提高天然氣消費(fèi)比重，加快發(fā)展包括常規(guī)天然氣、頁巖氣、煤層氣、煤制甲烷、天然氣水合物、氫能、生物質(zhì)氣等在內(nèi)的氣體清潔能源，既能有效緩解我國面臨的能源安全、環(huán)境保護(hù)、減少排放等多重巨大壓力，又能培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，應(yīng)成為我國能源戰(zhàn)略的重要組成部分和可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略選擇，打造中國能源革命新引擎。
但是，現(xiàn)行天然氣價(jià)格形成機(jī)制仍存在市場(chǎng)凈回值法不完善等方面問題，導(dǎo)致天然氣價(jià)格水平偏高、消費(fèi)增長速度減緩。盡快完善天然氣價(jià)格形成機(jī)制和價(jià)格政策成為我國“十三五”期間大幅提高天然氣比重的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，應(yīng)統(tǒng)籌考慮，盡早部署，在“十三五”期間以調(diào)整市場(chǎng)凈回值法定價(jià)水平為抓手，以推進(jìn)天然氣行業(yè)各環(huán)節(jié)改革為支撐，全面深化天然氣價(jià)格改革，推動(dòng)我國能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命。
改革需協(xié)調(diào)平衡五個(gè)基本關(guān)系
目前，我國天然氣價(jià)格實(shí)行的是以凈回值法為基礎(chǔ)的政府指導(dǎo)價(jià)政策，如果價(jià)格定得過低，供應(yīng)者會(huì)缺乏生產(chǎn)或進(jìn)口積極性而減少投資，導(dǎo)致天然氣市場(chǎng)供給不足；如果價(jià)格定得過高，消費(fèi)者會(huì)難以承受而選擇替代能源，導(dǎo)致天然氣市場(chǎng)需求不足。因此，我國全面深化天然氣價(jià)格改革，需要協(xié)調(diào)好供給與需求、價(jià)格與成本、價(jià)格與消費(fèi)者承受力、價(jià)格與行業(yè)交叉補(bǔ)貼、天然氣與油、煤價(jià)的比價(jià)五個(gè)關(guān)系，做好供應(yīng)與需求、邊際成本與價(jià)格、可承受力與價(jià)格、交叉補(bǔ)貼與價(jià)格、替代效應(yīng)與價(jià)格五個(gè)平衡，盡量避免天然氣供應(yīng)過剩、價(jià)格過高、有效需求不足、價(jià)格機(jī)制扭曲、能源逆替代現(xiàn)象發(fā)生。
協(xié)調(diào)天然氣供需關(guān)系，可平衡市場(chǎng)供求格局，避免供應(yīng)過剩。綜合比較我國天然氣市場(chǎng)需求和供給預(yù)測(cè)結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有的價(jià)格機(jī)制和價(jià)格政策下，到2017年起我國很可能出現(xiàn)天然氣供過于求的現(xiàn)象，2017年天然氣供應(yīng)量將超過市場(chǎng)需求量100億立方米左右，2020年供應(yīng)量或?qū)⒊^市場(chǎng)需求量200億立方米左右。
協(xié)調(diào)天然氣價(jià)格和成本關(guān)系，將平衡邊際成本與價(jià)格水平，避免價(jià)格過高的問題出現(xiàn)。由國內(nèi)天然氣生產(chǎn)環(huán)節(jié)成本、輸送至省(市)門站成本以及外部環(huán)境影響成本構(gòu)成的全生命周期成本(以下簡(jiǎn)稱全成本)和進(jìn)口氣價(jià)(成本)與凈回值法確定的省(市)門站價(jià)格(以下簡(jiǎn)稱門站價(jià))比較結(jié)果顯示，門站價(jià)比成本高約0.6元-1.25元/立方米?？傮w上看，這種門站價(jià)水平比成本高20%-40%左右，天然氣價(jià)格具有一定的下調(diào)空間。
協(xié)調(diào)天然氣價(jià)格和消費(fèi)者承受力關(guān)系就是平衡可承受能力與價(jià)格水平，將避免有效需求不足。
天然氣價(jià)格持續(xù)上漲，造成了下游產(chǎn)業(yè)燃料或原料成本明顯上升，用氣企業(yè)對(duì)天然氣的可承受能力普遍下降，導(dǎo)致有效需求萎縮。2014年上半年，一些用氣企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營受成本上漲等問題困擾，紛紛下調(diào)生產(chǎn)負(fù)荷。多數(shù)化肥、化工用氣企業(yè)減負(fù)荷或關(guān)停，LNG生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)能利用率降至50%左右，中小工業(yè)用氣量也比預(yù)期下降。
如果調(diào)整工業(yè)用氣價(jià)格，從短期來看，工業(yè)氣價(jià)若每立方米分別下調(diào)0.5元和1.0元，工業(yè)用氣量會(huì)分別增加約16億和33億立方米；從中長期來看，工業(yè)氣價(jià)若每立方米分別下降0.5元和1.0元，工業(yè)用氣量會(huì)分別增加約160億和320億立方米。
如果調(diào)整發(fā)電用氣價(jià)格，從短期來看，發(fā)電氣價(jià)若每立方米分別下調(diào)0.5元和1.0元，發(fā)電用氣量會(huì)分別增加約28億和56億立方米；從中長期來看，發(fā)電氣價(jià)若每立方米分別下降0.5元和1.0元，發(fā)電用氣量會(huì)分別增加約190億和380億立方米。
協(xié)調(diào)天然氣價(jià)格和交叉補(bǔ)貼關(guān)系是平衡交叉補(bǔ)貼與實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格、避免價(jià)格機(jī)制扭曲的有效手段。交叉補(bǔ)貼造成的價(jià)格機(jī)制扭曲現(xiàn)象廣泛存在于氣、電、水等資源性產(chǎn)品價(jià)格中。通常情況是，同工業(yè)和商業(yè)用戶相比，居民用水、電、氣的供給成本更高，但價(jià)格卻更低，違背了基本的經(jīng)濟(jì)邏輯。而國際通行的做法，是對(duì)低收入家庭實(shí)施補(bǔ)貼，確保其基本的水、電、氣消費(fèi)。資源價(jià)格扭曲，既嚴(yán)重制約了資源產(chǎn)業(yè)本身的健康發(fā)展，又影響了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，不利于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。另一方面，低價(jià)不能充分反映資源的稀缺性，造成一些用戶過度使用資源，不利于提高效率和節(jié)約利用、形成資源節(jié)約型社會(huì)。
居民用氣價(jià)格與工業(yè)用氣、熱力用氣價(jià)格之間存在交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象。從世界各主要消費(fèi)國工業(yè)用戶與居民用戶天然氣零售價(jià)格比較看，除中國外，其他國家的工業(yè)用戶氣價(jià)均低于居民用戶氣價(jià)，比如：工業(yè)用戶氣價(jià)與居民用戶氣價(jià)相比，歐盟和OECD國家平均約是1：2，美國、荷蘭約是1:2.5，加拿大約是1:4。氣價(jià)反映了不同用戶真實(shí)的成本構(gòu)成，用氣量越多，氣價(jià)應(yīng)越低。實(shí)際調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，目前我國居民生活用氣價(jià)格普遍比各省門站價(jià)低1元/立方米左右，這部分燃?xì)獬杀緟s通過行政手段提高其他用氣部門的價(jià)格轉(zhuǎn)嫁給了工業(yè)、熱力等用戶，而熱力用戶卻在集中采暖季節(jié)(每年的11月至次年的3月)由國家對(duì)其進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。不同消費(fèi)部門之間的交叉補(bǔ)貼，嚴(yán)重扭曲了天然氣市場(chǎng)價(jià)格。
協(xié)調(diào)天然氣與成品油、煤炭?jī)r(jià)格的比價(jià)關(guān)系，平衡替代效應(yīng)與價(jià)格水平，可避免能源逆替代現(xiàn)象發(fā)生。
人類能源從“骯臟能源”到“清潔能源”、從“低密度能源”到“高密度能源”、從“黑色能源”到“綠色能源”發(fā)展，應(yīng)該是人類文明發(fā)展中的基本規(guī)律。但是，由于煤炭?jī)r(jià)格相對(duì)便宜，煤炭成為近40年世界上消費(fèi)量增長最快的化石燃料，2013年占全球一次能源消費(fèi)比重的30.1%，是1970年以來的最高水平。相比而言，這種情況我國更為突出，由于天然氣價(jià)格持續(xù)上漲，與天然氣相比煤炭、柴油具有一定的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致目前“煤改氣”和氣代油、煤的工程進(jìn)展緩慢。因此，只有切實(shí)理順天然氣與柴油、煤炭等可替代能源的比價(jià)關(guān)系，才能避免能源逆替代現(xiàn)象的發(fā)生。
現(xiàn)行天然氣價(jià)格機(jī)制問題諸多
市場(chǎng)凈回值法等政策實(shí)施以來，暴露出不少問題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
第一，市場(chǎng)凈回值法的定價(jià)水平不合理，由此確定的各省氣源價(jià)格明顯偏高。盡管僅對(duì)國產(chǎn)陸上常規(guī)氣和進(jìn)口管道氣施行門站價(jià)最高限價(jià)政策，但兩者之和卻占全國天然氣供應(yīng)量的70%以上，再從供應(yīng)方看，中國石油在天然氣上游供應(yīng)、中游管網(wǎng)、下游銷售環(huán)節(jié)均占全國的70%以上，這種市場(chǎng)格局必然造成現(xiàn)行政策確定的門站價(jià)最高限價(jià)基本上代表了各省的氣源價(jià)格。研究結(jié)果表明，這種價(jià)格水平比天然氣全成本高約30%左右，具有較大的盈利空間，但卻造成對(duì)下游產(chǎn)業(yè)生存空間的擠壓，不利于大幅提高天然氣的消費(fèi)比重。
第二，天然氣調(diào)價(jià)政策不完善，居民生活用氣價(jià)格偏低。北京、河北、上海、廣東等省市的實(shí)際調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，一戶居民一年生活用燃?xì)饬科骄鶠?00立方米左右，目前居民生活用氣價(jià)格普遍比各省門站價(jià)低1元/立方米左右。然而，即使居民生活用氣價(jià)格上漲1元/立方米，每戶城市居民的年支出也僅增加300元，僅占城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入的1%左右。盡管如此，自2011年起出臺(tái)的天然氣價(jià)格調(diào)整政策，均不調(diào)整居民生活用氣價(jià)格，使其長期處于低位，造成居民低價(jià)用氣的心理預(yù)期。
第三，天然氣價(jià)格體系不完善，價(jià)格機(jī)制扭曲現(xiàn)象突顯。《通知》等政策都提出了要理順天然氣價(jià)格，但卻沒有具體規(guī)定。缺乏可中斷氣價(jià)、峰谷氣價(jià)、儲(chǔ)氣價(jià)等具體管理辦法，缺乏測(cè)算成本和定價(jià)、由誰監(jiān)管的具體規(guī)定，價(jià)格改革的政策難以執(zhí)行。工業(yè)、熱力用戶用量較大，單位成本相對(duì)較低，氣價(jià)應(yīng)相對(duì)較低；居民用戶用量較少，單位成本最高，氣價(jià)應(yīng)該最高，但現(xiàn)行政策確定的工業(yè)、熱力等用戶氣價(jià)明顯高于居民用戶氣價(jià)，違背規(guī)模經(jīng)濟(jì)規(guī)律定價(jià)，導(dǎo)致天然氣市場(chǎng)價(jià)格越理越亂。
放開競(jìng)爭(zhēng)、穩(wěn)推改革、形成機(jī)制
天然氣價(jià)格改革總體思路圍繞如何使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，并著力解決價(jià)格體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位并存等問題，盡快理順天然氣價(jià)格體系，使價(jià)格真正反映總成本水平和供需格局。解決居民生活用氣價(jià)格與各省門站價(jià)格倒掛的問題，消除居民用氣與工業(yè)、熱力用氣的交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象，同時(shí)建立完善對(duì)生活困難人群和一些公益性行業(yè)的定向補(bǔ)貼和救助機(jī)制；推行非居民用戶季節(jié)性差價(jià)等價(jià)格政策；對(duì)儲(chǔ)氣設(shè)施，要按補(bǔ)償成本、合理收益的原則確定儲(chǔ)氣價(jià)格。
盡快完善天然氣管網(wǎng)和LNG接收、存儲(chǔ)等設(shè)施向第三方公平接入、公平開放的政策措施。從長期看，天然氣氣源價(jià)格應(yīng)完全放開、由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)決定，政府則應(yīng)加強(qiáng)對(duì)具有自然壟斷性質(zhì)的管輸價(jià)格和配氣價(jià)格的監(jiān)管。加快構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、公平公正、透明高效、法治保障的天然氣市場(chǎng)監(jiān)管體制，形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序、誠信守法、監(jiān)管有力的現(xiàn)代市場(chǎng)體系。
此外，考慮到天然氣領(lǐng)域的特殊性、改革影響的廣泛性和市場(chǎng)形勢(shì)的不確定性等因素，建議根據(jù)天然氣市場(chǎng)的不同發(fā)展階段，穩(wěn)步推進(jìn)天然氣價(jià)格改革。
第一階段，2015年至2017年，重點(diǎn)理順價(jià)格體系。盡快完善凈回值法(將折價(jià)系數(shù)K由0.85調(diào)整為0.70左右)；科學(xué)合理確定長輸管道、分支管道、省內(nèi)管道、市內(nèi)管道、配氣管道的運(yùn)輸成本和價(jià)格；按照基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律，理順居民生活用氣價(jià)格；完善季節(jié)性差價(jià)、峰谷差價(jià)、可中斷氣價(jià)以及儲(chǔ)氣價(jià)實(shí)施辦法。修訂計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)價(jià)方式(由流量或質(zhì)量計(jì)價(jià)改為熱值計(jì)價(jià))，同時(shí)應(yīng)從技術(shù)、管理兩方面加強(qiáng)對(duì)計(jì)價(jià)違法行為的監(jiān)督檢查，加快建立誠信體系，實(shí)施誠信分類監(jiān)管和“黑名單”機(jī)制，對(duì)違法舞弊經(jīng)營者重點(diǎn)抽驗(yàn)監(jiān)管，及時(shí)曝光。清理地方政府亂收費(fèi)問題(如目前存在的天然氣價(jià)格調(diào)節(jié)基金，地方政府按銷售每立方米0.3元至1.0元不等收取，加重了消費(fèi)者負(fù)擔(dān))。
第二階段，2018年至2020年，初步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。取消對(duì)包括各省門站價(jià)在內(nèi)的各種氣源價(jià)格的管制；完善對(duì)居民生活用氣價(jià)格的管制；完善對(duì)輸氣管道、儲(chǔ)氣等設(shè)施收費(fèi)的管制，實(shí)現(xiàn)公開準(zhǔn)入及有效監(jiān)管。
第三階段，2021年至2023年，基本完成市場(chǎng)化。除配氣管網(wǎng)外，其他輸氣管道、儲(chǔ)氣等設(shè)施收費(fèi)完成市場(chǎng)化；健全管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)督管理體系，基本實(shí)現(xiàn)公開、公平、競(jìng)爭(zhēng)有序的天然氣價(jià)格改革目標(biāo)。 |
