“中國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈2004年進入快速發(fā)展階段以來，社會輿論對天然氣價格形成機制改革的呼聲此起彼伏。當前，清晰梳理中國天然氣價改制度安排十分必要。”
中國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈2004年進入快速發(fā)展階段以來，社會輿論對天然氣價格形成機制改革(以下簡稱天然氣價改)的呼聲此起彼伏。3月25日一則“4月起我國天然氣價格將大幅上漲”的報道，引起市場震動。官方雖站出來說：“消息完全不實，純屬無稽之談”，但此事仍在發(fā)酵。這說明清晰梳理中國天然氣價改制度安排十分必要。這里談三點思考。
歷史脈絡
中國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展劃分為不同階段，政府對產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)制的制度安排也與時俱進，其中伴隨天然氣價改的制度安排。
在天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的引入階段(1956年至1997年)，政府對天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)制主要體現(xiàn)在對井口價的規(guī)制，并嘗試通過市場信號引導生產(chǎn)商決策，1987年開始實行天然氣井口價計劃內(nèi)、外“雙軌制”價格機制；1992年推出了不同用戶分類價格管理；1997年開始對管道價格規(guī)制方法的探索，對老的天然氣管線運輸按里程收費。
在向天然氣產(chǎn)業(yè)鏈快速發(fā)展的過渡期(1997年至2004年)，政府對天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)制主要體現(xiàn)在規(guī)制重點由出廠價規(guī)制轉(zhuǎn)向管輸價格規(guī)制。1997年11月，以關(guān)于陜京一線輸氣價格的批復為先導，開始實行輸氣管道運價“新線新價、一線一價”政策。地方政府直接管制配氣終端氣價，而不是管制城市配氣費用。
在天然氣產(chǎn)業(yè)鏈快速發(fā)展階段(2004年至今)，政府對天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)制主要體現(xiàn)在開始進入產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)規(guī)制。隨著西氣東輸一線管道的投產(chǎn)，中國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈進入快速發(fā)展階段，2005年將天然氣出廠價全部改為政府指導價，基準價和浮動范圍由國家核準，嘗試建立天然氣價格與替代能源價格掛鉤機制，簡化氣價分類。此間，也開始探索管道價格的“兩部制”改革。同時，部分地方政府在配氣環(huán)節(jié)建立下游與上、中游價格的聯(lián)動機制，將規(guī)制轉(zhuǎn)向配氣價格。
近年路徑
2005年年底天然氣價改制度安排明確：近期目標是進一步規(guī)范價格管理；逐步提高價格水平，理順與可替代能源的價格關(guān)系；建立與可替代能源價格掛鉤和動態(tài)調(diào)整的機制。從長遠看，隨著競爭性市場結(jié)構(gòu)的建立，天然氣出廠價格最終應通過市場競爭形成。將天然氣出廠價格改為統(tǒng)一實行政府指導價，并提高了天然氣出廠基準價格。開啟從出廠環(huán)節(jié)逐步提高天然氣價格，建立“理想起步價”，理順與可替代能源的比價關(guān)系，進而謀求與可替代能源價格掛鉤聯(lián)動。
此后，天然氣價改廣受關(guān)注。2009年各種價改版本不斷推出，但經(jīng)過一年多的激烈爭論和等待，國家發(fā)改委在2010年5月31日發(fā)出通知，其核心仍在提高國產(chǎn)陸上天然氣出廠基準價格。筆者認為，這體現(xiàn)了將價改作為推動產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)規(guī)制改革的一環(huán)，總體上堅持了走天然氣出廠價格最終通過市場競爭形成的目標軌跡。此時出廠基準價的制定，瞄定的是與可替代能源的比價關(guān)系，已不是“成本加成”的定價方法。
2011年年底在廣東、廣西進行的天然氣價改試點，轉(zhuǎn)向由國家按“市場凈回值”方法確定各省(區(qū)、市)天然氣最高門站價格，試圖轉(zhuǎn)由在各省(區(qū)、市)門站環(huán)節(jié)建立“理想起步價”。就廣東、廣西單一管道輸送的試點地區(qū)看，政府制定省級地區(qū)最高門站價時，背后能將干線管道價格鎖定，但本質(zhì)上將出廠價和長輸干線管輸價捆綁在一起了。如對此強化、固化壟斷的制度安排加以推廣，今后再想實現(xiàn)由市場主體競爭出廠價則遙遙無期，對整個產(chǎn)業(yè)鏈長期競爭活力構(gòu)成“窒息”。“窒息效應”反映在：對不擁有管道的非常規(guī)資源開發(fā)企業(yè)等，其天然氣難于不受歧視接入管道，遏制創(chuàng)新活力、管道重復建設(shè)難以避免；地方政府將打著保護下游用戶的名義，強化對所在地區(qū)支干線管網(wǎng)的介入和控制，形成新的壟斷加價環(huán)節(jié)；石油公司則強化產(chǎn)業(yè)鏈上、中、下游的縱向一體化，加重對不同用戶的不同對待。
近年對出廠基準價格逐步提高的宣示及實施，激發(fā)了地方政府在配氣環(huán)節(jié)建立下游與上、中游價格的聯(lián)動機制，2010年7月國家發(fā)改委還發(fā)文推動聯(lián)動機制的建立；2011年后，為突破居民用氣提價難題，開始探索居民用氣階梯定價辦法，2012年步伐加快。再考慮到2010年以來理順車用天然氣與汽油比價關(guān)系的制度安排等，這些舉措反映了政府從終端入手推動天然氣價改制度安排的思路。
近年中國天然氣價改制度安排的路徑表明：每一步邁出前，都引起過對更多反映石油公司利益訴求方案的爭議；這些方案也均為石油公司所推動，政府推出的方案則小心居中而為。
同時，政府在整個產(chǎn)業(yè)鏈，特別是在上游，加大競爭性產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)形成的制度安排，與價改制度安排形成一定相互匹配。
今后路徑
2012年中國天然氣進口量占總供給量的比例逼近29%，今后將繼續(xù)增加。進口天然氣價格“倒掛”，保證了從國外能獲取進口資源，保障國內(nèi)長期供氣安全；同時，天然氣在中國大規(guī)模開發(fā)利用是近年的事，下游利用投資巨大，其價格需比被替代能源價格有明顯優(yōu)勢，特別是在西部地區(qū)，市場需求才能真正形成。如果進口氣的高價全部由用戶消化，天然氣進入基干線管道前的價格保守估計要上漲一定幅度(只增量氣部分價格上升，幅度會很大)；如再考慮國產(chǎn)氣與替代能源比價偏低，上漲幅度將更高；終端價的變化比例要小一些；如果與相關(guān)替代能源的價格聯(lián)動，趕上相關(guān)替代能源的價格處于波動上升區(qū)，則上漲更高。如果完全讓市場價格配置資源，價格變化幅度大體如此。
就此約束而言，天然氣價改制度安排宜將短期和長期目標相結(jié)合，以短謀長，堅持采用提高出廠基準價格建立“理想起步價”為宜；出廠基準價格可以參考目前兩廣試點的計價基準點倒推辦法確定，折價系數(shù)要保持在0.7以內(nèi)；在珠三角、長三角和環(huán)渤海地區(qū)，加大氣價上浮區(qū)間，承擔更多高價進口氣；“分步快走”建立“理想起步價”，倒逼終端適應天然氣價改的制度安排變遷；著力深化競爭性產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)形成的制度安排，著手化解主要生產(chǎn)商縱向一體化問題。 |
